G. Schneider (article publié en 2017) constate que -contrairement à ce qui s’est passé en France en 2005 puis en Angleterre avec le Brexit- depuis une trentaine d’années les référendums portant sur l’intégration européenne se sont presque toujours soldés par un « oui » et une victoire pour le gouvernement à l’origine du référendum.
Les gouvernements peuvent généralement profiter des avantages institutionnels qu’ils ont sur l’opposition avant et après les référendums. Et si le résultat s’annonce serré, ils peuvent même recourir à la stratégie de « brinkmanship » (« moi ou le chaos ») et lier leur carrière personnelle au scrutin pour augmenter les chances d’un résultat positif.
Pourquoi les gouvernements réussissent-ils aussi bien leurs campagnes référendaires ?
Seuls 16 des 62 référendums qui ont été organisés entre 1972 et 2016 sur des questions relatives à l’Union européenne se sont soldés par une défaite du gouvernement. Autrement dit, dans les trois-quarts des cas, les référendums relatifs à l’Union européenne se sont soldés par un « oui » et une victoire du gouvernement qui l’avait organisé.
Seuls deux chefs de gouvernement ont démissionné à la suite d’un référendum perdu : David Cameron après le vote du Brexit en 2016 et Trygve Bratteli qui a démissionné de son poste de Premier Ministre de la Norvège en 1972 à la suite d’un référendum perdu sur l’intégration de la Norvège à la communauté économique européenne.
Comment expliquer une telle réussite de la part des gouvernements ?
On le sait, lorsque les citoyens votent sur un référendum d’initative gouvernementale, ils ne votent pas seulement sur la proposition soumise à référendum, ils votent également pour dire si oui ou non ils soutiennent le gouvernement en fonction. En conséquence, selon G. Schneider, les gouvernements jouissent d’un avantage important puisque le chef de gouvernement peut lier son destin personnel, en tant qu’élu, au résultat attendu. Cette stratégie que l’auteur baptise « du bord de l’abîme » ou plus simplement de « ma solution ou le chaos » (en anglais brinkmanship) comporte des risques, rappelons que David Cameron a dû démissionner ; mais elle peut s’avérer payante : par ce processus, les gouvernements augmentent sérieusement leurs chances de l’emporter.
En outre, ce sont les gouvernements qui choisissent la date du référendum. Sachant que le contexte dans lequel a lieu le référendum peut être décisif, bien souvent les gouvernants s’arrangent pour l’organiser lorsque leur cote de popularité est au plus haut.
Enfin, les gouvernements disposent de nombreux avantages institutionnels. Par exemple au Royaume-Unis les référendums ne sont organisés qu’à l’initiative de l’exécutif. C’est pour cette raison que le gouvernement a pu se protéger pendant longtemps contre la demande d’une fraction du parti conservateur et du parti travailliste d’organiser un référendum sur l’adhésion à l’UE. Les différents gouvernements britanniques ont ainsi évité une éventuelle défaite.
Que se passe-t-il lorsque le gouvernement perd un référendum ?
Comme le souligne Gerald Schneider, les citoyens sont aujourd’hui de plus en plus susceptibles de s’opposer aux propositions gouvernementales portant sur l’Union européenne. Le Brexit est, à ce titre, un bon exemple.
Entre 1970 et 2000, près de 50 % des citoyens consultés par référendum étaient favorables à une plus forte intégration européenne. Depuis 2010, seulement 46 % des citoyens consultés par référendums sont en faveur d’une plus forte intégration européenne.
Ainsi le Premier ministre hongrois a organisé, en 2016, un référendum portant sur l’instauration de quotas de migrants à accueillir. Viktor Orban a évidemment fait campagne pour refuser ces quotas minimums de migrants à accueillir et le « non » l’a emporté avec 98% des voix.
En 2016, Matteo Renzi a promis de mettre fin à sa carrière politique si l’électorat italien rejetait son projet de réforme de la constitution. La majorité des électeurs n’ayant pas été convaincue par le projet proposé, Renzi a été contraint de tenir sa promesse de campagne. Il a cédé son poste à un allié de confiance, mais il poursuit aujourd’hui sa carrière politique.
Une défaite n’est donc pas nécessairement fatale pour la vie politique du Premier ministre ou du Président, responsable de la campagne référendaire. C’est au contraire une exception.
Lorsqu’un gouvernement perd un référendum, il peut minimiser le rôle qu’il a joué dans la campagne référendaire ou bien détourner l’attention des citoyens. Gerald Schneider appelle ces stratégies de diversion « backsliding » littéralement « le retour en arrière ».
Il s’agit pour le gouvernement qui a organisé le référendum de faire semblant de « suivre l’opinion populaire en dépit de sa position initiale ».
Il en résulte que, même si l’électorat vote non, la carrière politique des élus qui ont soutenu le référendum n’est pas nécessairement terminée.
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Finalement ce que démontre l’auteur par cette étude sur les référendums de l’Union Européenne, c’est que le référendum à l’initative du gouvernement (ou autrement dit “plébiscitaire”) est un référendum très biaisé en faveur du gouvernement.
« Brinkmanship and backsliding : How governments deal with referendum decisions » par Gerald Schneider in The Routledge Handbook to Referendums and Direct Democracy (dir. Laurence Morel et Matt Qvortrup)
Gerald Schneider est professeur de sciences politiques à l’Université de Constance (Allemagne). Ses recherches portent sur la prise de décision au sein de l’Union européenne, sur les causes et les conséquences de la violence armée, ainsi que sur la gestion des conflits.
