Les études concordent pour dire que le système fiscal devient plus efficace et la dette publique moindre avec la démocratie directe. Pourtant dans beaucoup de pays la démocratie directe (référendum d’initiative citoyenne et référendum obligatoire) est interdite en matière de politique fiscale.
Démocratie directe et politique fiscale
Après la révolution américaine, beaucoup de débats ont eu lieu pour savoir s’il fallait une démocratie directe ou représentative. James Madison, l’un des fondateurs du système actuel des Etats-Unis, donnait dans le Federalist (10) un célèbre argument contre la démocratie directe. Selon lui, puisque la majorité des citoyens est pauvre, les pauvres vont piller les riches et cela n’est pas acceptable. Au-delà de l’acceptabilité de cette conclusion, plus de 200 ans plus tard on peut dire avec assurance que le raisonnement de Madison était faux, au point que c’est le contraire qui arrive.
Notre propos n’est pas de restituer la complexité des débats sur démocratie et dépenses publiques, mais de fournir deux informations : en premier lieu, une réflexion sur les raisons d’affirmer que Madison a tort, ensuite une liste (large, mais non exhaustive) des études qui ont été faites sur cette question.
Pourquoi, en démocratie directe, les pauvres ne pillent pas les riches ?
La démocratie directe, sous certaines conditions bien connues, réduit la dette publique. Contrairement à ce que pensait Madison, les pauvres ne pillent pas les riches. Les pauvres ne pillent les riches que dans la mesure où ces derniers restent motivés à s’enrichir encore pour que les pauvres puissent encore les piller dans le futur.
En revanche, les riches, eux, ont un intérêt objectif à piller les pauvres et les… riches. Le lobbying est typiquement une activité qui vise à avantager une entreprise plutôt que sa concurrente, et s’il est possible de s’enrichir au détriment des concurrents, pourquoi s’en priver ? C’est ainsi qu’en démocratie directe la redistribution, le fonctionnariat, les dépenses publiques en général sont moindres, mais aussi moins dirigées par les groupes d’intérêt et les clientèles électorales.
A cela s’ajoute que, lorsqu’il arrive, le pillage des riches par les pauvres arrive en démocratie représentative. On peut légitimement se demander pourquoi en Suisse des courants marxistes, trotskystes, léninistes, mais aussi fascistes ou nazi n’ont jamais eu de succès, en dépit d’ailleurs des longs séjours de Lénine ou Mussolini dans ce pays. Ces idéologies ont du succès lorsque les pauvres sont à la merci des riches : quand elles arrivent à prendre le pouvoir, piller les riches devient l’option la plus raisonnable, car il n’est pas sûr que cela continuera à l’avenir. On mange toujours beaucoup lorsqu’on ne sait pas si dans le futur on aura encore de quoi manger. Or en Suisse les pauvres peuvent toujours piller les riches. C’est précisément parce que demain ils pourront le faire, qu’aujourd’hui ils ne le font pas.
Pour aller plus loin : bibliographie à consulter (2000-2020)
Si cette interprétation ne vous convainc pas ou si vous voulez aller plus loin, vous trouverez un résumé de 20 articles écrits depuis 20 ans sur cette question. Les systèmes qui ont la démocratie directe (ou du moins le referendum obligatoire) ont des économies plus efficientes. C’est un fait. Pour les interprétations, on peut aller bien plus loin.
Matsusaka, J. G. (2000) « Fiscal effects of the voter initiative in the first half of the twentieth century » in The Journal of Law and Economics, 43(2), 619-650
Cet article compare la politique fiscale des états ayant l’initiative citoyenne et des états n’ayant pas l’initiative citoyenne dans la première moitié du XXe siècle. Les états ayant le droit d’initiative avaient des dépenses combinées plus élevées au niveau de l’État et au niveau local après avoir tenu compte des revenus et d’autres facteurs démographiques, mais un ratio plus faible de dépenses de l’État par rapport aux dépenses locales. Cette situation, ainsi que les données existantes plus tard dans le siècle, suggère que l’initiative des électeurs n’a pas d’effet cohérent sur la taille globale de l’État et des collectivités locales. Toutefois, elle conduit systématiquement à une plus grande décentralisation des dépenses.
Feld, L. P., & Kirchgässner, G. (2001) « Does direct democracy reduce public debt evidence from Swiss municipalities » in Public Choice, 109(3-4), 347-370.
Bien que certains pays aient réussi à obtenir des budgets équilibrés ou même des excédents budgétaires ces derniers temps, les dettes publiques de nombreux pays de l’OCDE restent à des niveaux élevés. Comme les réformes structurelles des dépenses publiques n’ont que rarement eu lieu dans la plupart des pays, la pression fiscale augmentera encore à l’avenir en raison du vieillissement de la société et de l’augmentation des dépenses de transferts sociaux qui en découle. Les restrictions constitutionnelles sur les niveaux d’endettement et les règles juridiques du processus budgétaire, telles que le rôle important du ministre des finances, sont censées contribuer à lutter contre le biais de la dette inhérent aux procédures de prise de décision politique. En plus de ces procédures budgétaires descendantes, cet article étudie l’impact de l’approbation des déficits budgétaires par les électeurs lors du referendum sur le niveau de la dette publique dans un échantillon des 134 plus grandes municipalités suisses en 1990.
Frey, B. S., Kucher, M., & Stutzer, A. (2001) « Outcome, process and power in direct democracy–new econometric results » in Public Choice, 107(3-4), 271-293.
Sur la base de données d’enquête pour la Suisse, de nouveaux résultats empiriques sur la démocratie directe sont présentés. Dans la première partie, les auteurs montrent que, en moyenne, les employés publics reçoivent une compensation financière plus faible dans des institutions de démocratie directe. Dans la deuxième partie, ils démontrent que le bien-être subjectif de la population est beaucoup plus élevé dans les juridictions où les droits de la démocratie directe sont plus forts. Cela n’est pas seulement dû au fait que les gens accordent une plus grande valeur aux résultats politiques, mais aussi au fait qu’ils tirent leur utilité du processus politique lui-même.
Kirchgässner, G. (2002) « The effects of fiscal institutions on public finance: a survey of the empirical evidence. Political Economy and Public Finance : The Role of Political Economy » in The Theory and Practice of Public Economics, Edward Elgar, Cheltenham, 145-177.
Cet article passe en revue les recherches empiriques sur les institutions fiscales des trois dernières décennies. Les principaux résultats sont les suivants : (…) (III) Les citoyens exigent moins de services publics et une politique budgétaire plus saine dans les systèmes à législation directe que dans les systèmes purement parlementaires. (IV) Il est prouvé que le fédéralisme fiscal conduit – toutes choses égales par ailleurs – à une réduction de la taille du gouvernement. Il existe également des institutions politiques qui ont un impact sur les budgets publics, et il y a certaines interactions entre les différentes institutions.
Feld, L. P., & Matsusaka, J. G. (2003) « Budget referendums and government spending: evidence from Swiss cantons » in Journal of public Economics, 87(12), 2703-2724.
Dans de nombreux cantons suisses, les nouveaux programmes gouvernementaux doivent être approuvés par un referendum des citoyens avant que l’argent puisse être dépensé. Les référendums semblent être un moyen naturel de résoudre les problèmes des organismes citoyens-législateurs, mais les preuves statistiques sur la manière dont les référendums affectent les décisions de dépenses sont presque inexistantes. Nous estimons des régressions pour les cantons suisses en utilisant des données de panel de 1980 à 1998 et nous constatons que les référendums obligatoires ont réduit les dépenses publiques de 19 % pour le canton médian après contrôle de la démographie et d’autres déterminants des dépenses.
Blomberg, S. B., Hess, G. D., & Weerapana, A. (2004) « The impact of voter initiatives on economic activity » in European Journal of Political Economy, 20(1), 207-226.
Des études récentes ont affirmé que les États dotés de systèmes législatifs d’initiative utilisent cette forme plus directe de démocratie pour améliorer l’allocation des ressources productives. Ce document compare les performances économiques des États ayant des initiatives à celles des États qui n’en ont pas. Nous construisons d’abord un modèle de croissance simple pour identifier le canal par lequel les initiatives jouent un rôle important dans la détermination de l’activité économique ; nous testons ensuite les implications de ce modèle en utilisant des données pour les 48 États-Unis contigus au cours des années 1969-1986. Nos conclusions suggèrent que les États dotés de systèmes d’initiative gaspillent entre 20 et 30 % de ressources en moins que les États non initiateurs, ce qui se traduit par de meilleures performances économiques en termes de croissance plus élevée du PIB et de convergence plus rapide.
Marschall, M. J., & Ruhil, A. V. (2005) « Fiscal effects of the voter initiative reconsidered: Addressing endogeneity » in State Politics & Policy Quarterly, 5 (4).
Nous réexaminons la question de savoir comment l’initiative influence la politique budgétaire de l’État en utilisant des données de panel de 1960 à 2000 et un estimateur du maximum de vraisemblance à information complète qui tient compte explicitement de l’endogénéité de l’initiative. Nos conclusions suggèrent que l’incapacité à endogénéiser l’initiative dans les analyses empiriques conduit à des estimations sensiblement biaisées de ses effets. En particulier, nous constatons qu’une fois que les facteurs qui prédisent si un État a adopté l’initiative sont contrôlés, l’initiative a un effet positif sur la génération de recettes et les dépenses de l’État. 327-355.
Freitag, M., & Vatter, A. (2006) « Initiatives, referendums, and the tax state » in Journal of European Public Policy, 13(1), 89-112.
Cet article examine l’impact des différentes formes de démocratie directe sur l’état fiscal des cantons suisses en période de difficultés économiques, c’est-à-dire entre 1990 et 2000. L’analyse établit une distinction entre le référendum fiscal et l’initiative populaire, car des arguments théoriques suggèrent que ces deux instruments de participation directe des citoyens ont des effets contraires sur l’État fiscal. Plus précisément, le référendum fiscal est censé agir comme un frein à l’interventionnisme fiscal, l’initiative populaire comme un accélérateur. Cependant, des analyses de séries chronologiques regroupées montrent que l’initiative n’a pas d’incidence sur l’État fiscal. Ce qui compte, c’est la mesure dans laquelle les citoyens se voient accorder le droit de référendum fiscal. Plus précisément, parmi les différentes caractéristiques de la participation directe des citoyens en matière fiscale, le référendum obligatoire s’avère être la plus essentielle.
Matsusaka, J. G. (2009) « Direct democracy and public employees » in American Economic Review, 99(5), 2227-46.
Dans le secteur public, l’emploi peut être inefficacement élevé en raison du clientélisme, et les salaires peuvent être inefficaces en raison des groupes d’intérêt des employés du secteur public. Ce document examine si le processus d’initiative, une institution de démocratie directe d’importance croissante, permet d’améliorer ces problèmes d’économie politique. Dans un échantillon de plus de 650 villes, je constate que lorsque les employés publics ne peuvent pas négocier collectivement et que le clientélisme pourrait être un problème, les initiatives semblent réduire l’emploi mais pas les salaires. Lorsque les employés publics négocient collectivement, ce qui fait augmenter les salaires, l’initiative semble réduire les salaires mais pas l’emploi. Le résultat de la réduction de l’emploi est robuste ; le résultat de la réduction des salaires survit à certains tests de robustesse, mais pas à tous.
Funk, P., & Gathmann, C. (2011) « Does direct democracy reduce the size of government? New evidence from historical data, 1890–2000 » in The Economic Journal, 121(557), 1252-1280.
En utilisant de nouvelles données historiques des cantons suisses, nous estimons l’effet de la démocratie directe sur les dépenses publiques. Nous utilisons des effets fixes pour contrôler l’hétérogénéité non observée et de nouveaux instruments pour répondre aux problèmes potentiels d’endogénéité. Nous constatons que la démocratie directe limite les dépenses des cantons. Les estimations des variables instrumentales montrent qu’un référendum budgétaire obligatoire réduit les dépenses des cantons de 12 %. L’abaissement de 1 % des exigences de signature pour l’initiative des électeurs réduit les dépenses des cantons de 0,6 %. Nous ne trouvons guère de preuves que la démocratie directe au niveau des cantons entraîne une augmentation des dépenses locales ou une décentralisation.
Blume, L., & Voigt, S. (2012) « Institutional details matter—more economic effects of direct democracy » in Economics of Governance, 13(4), 287-310.
Cette étude contient d’autres preuves sur les effets économiques des institutions de démocratie directe. Une première étude a montré que les pays ayant des initiatives nationales ont des dépenses publiques plus élevées et se caractérisent par une plus grande activité de recherche de rentes, que les effets des institutions de démocratie directe deviennent plus forts si la fréquence de leur utilisation réelle est prise en compte, et que les effets sont plus importants dans les pays ayant des démocraties faibles. Cette étude apporte un éclairage supplémentaire sur ces conclusions en s’appuyant sur un nouvel ensemble de données couvrant un plus grand nombre de pays et intégrant davantage de détails institutionnels. Les résultats de l’étude précédente sont largement confirmés : les referendums obligatoires réduisent les dépenses publiques et améliorent l’efficacité du gouvernement, les initiatives ont des effets contraires. L’incorporation de plus de détails institutionnels dans l’analyse montre que l’augmentation des dépenses publiques liées aux initiatives est principalement due aux initiatives des citoyens, par opposition aux initiatives de l’agenda. En outre, les referendums organisés au niveau constitutionnel et post-constitutionnel sont corrélés à une augmentation de la dette. Enfin, ni la possibilité d’un rappel ni le degré d’obligation des résultats des referendums n’ont d’incidence significative sur nos variables dépendantes.
Hinnerich, B. T., & Pettersson‐Lidbom, P. (2014) « Democracy, redistribution, and political participation: Evidence from Sweden 1919–1938 » in Econometrica, 82(3), 961-993.
Dans cet article, nous comparons comment deux types de régimes politiques différents – démocratie directe et démocratie représentative – redistribuent les revenus aux segments relativement pauvres de la société après l’introduction du suffrage universel et égalitaire. Les collectivités locales suédoises sont utilisées comme terrain d’essai, car ce cadre offre un certain nombre de caractéristiques intéressantes pour une évaluation d’impact crédible. Les résultats indiquent que les démocraties directes dépensent 40 à 60 % de moins pour le bien-être public. Notre interprétation est que la démocratie directe peut être plus sujette à la capture par l’élite que la démocratie représentative puisque le potentiel de l’élite à exercer un pouvoir de facto est probablement plus important dans la démocratie directe après la démocratisation.
Asatryan, Z. & De Witte, K. (2015) « Direct democracy and local government efficiency » in European Journal of Political Economy, 39, 58-66.
Cet article étudie le rôle de la démocratie directe pour assurer une fourniture efficace et rentable de biens et de services dans le secteur public. L’échantillon est constitué de la population des municipalités de l’État allemand de Bavière, où, au milieu des années 1990, des réformes considérables en matière de démocratie directe ont donné aux citoyens de larges possibilités de participer directement aux affaires locales par le biais d’initiatives contraignantes. En utilisant des informations sur les ressources municipales et la fourniture de biens publics par les municipalités, et en appliquant une approche entièrement non paramétrique pour estimer l’efficacité globale des gouvernements locaux, l’analyse montre qu’une activité démocratique plus directe est associée à une plus grande efficacité gouvernementale. Ce résultat suggère qu’une gouvernance plus inclusive par le biais de mécanismes de prise de décision directe peut induire des gouvernements plus responsables et moins inefficaces.
Asatryan, Z. (2016) « The indirect effects of direct democracy : local government size and non-budgetary voter initiatives in Germany » in International Tax and Public Finance, 23(3), 580-601.
Récemment, un consensus large et empirique s’est dégagé, selon lequel le contrôle démocratique direct des décisions de dépenses du gouvernement par le biais d’initiatives et de référendums limite la taille du gouvernement. Ce document étend la discussion aux réformes de la démocratie directe allemande du milieu des années 1990, qui ont accordé aux électeurs le droit de lancer des initiatives sur des questions locales, mais ni le droit ni la responsabilité de voter sur les coûts implicites de ces initiatives. Une analyse d’environ 2 300 initiatives électorales dans la population d’environ 13 000 municipalités allemandes entre 2002 et 2009 montre que dans cet échantillon – et contrairement à la plupart des données suisses et américaines – la démocratie directe entraîne une augmentation de la taille des gouvernements locaux d’environ 8 % en moyenne des dépenses et des recettes annuelles par habitant par initiative (sur des projets économiques). Cette augmentation assez substantielle de la taille des gouvernements est financée par une augmentation des taxes locales.
Asatryan, Z., Baskaran, T., Grigoriadis, T., & Heinemann, F. (2017) « Direct democracy and local public finances under cooperative federalism » in The Scandinavian Journal of Economics, 119(3), 801-820.
Cet article explore l’introduction du droit d’initiative locale dans l’État allemand de Bavière en 1995 afin d’étudier les effets fiscaux de la démocratie directe. Nous comparons les dépenses et les recettes municipales entre les périodes avant et après la réforme à des seuils de population où les signatures nécessaires pour lancer des initiatives et les exigences de quorum minimum diminuent de manière discontinue (conception de différence dans les discontinuités). Les résultats suggèrent que des institutions de démocratie directe plus forte conduisent à une expansion de la taille des gouvernements locaux
Matsusaka, J. G. (2018) « Public policy and the initiative and referendum: a survey with some new evidence » in Public Choice, 174(1-2), 107-143.
Cet article passe en revue la vaste littérature qui cherche à estimer l’effet de l’initiative et du referendum sur les politiques publiques. Les données relatives au referendum montrent toutes que le fait de demander l’approbation des électeurs pour de nouvelles dépenses (ou de nouvelles dettes) entraîne une diminution des dépenses (ou de la dette). Le processus d’initiative est associé à une baisse des dépenses et des impôts dans les États américains et les cantons suisses, mais à une hausse des dépenses dans les villes. L’initiative est systématiquement associée à des politiques sociales plus conservatrices. Les politiques sont plus susceptibles d’être en accord avec l’opinion majoritaire dans les États ayant adopté le processus d’initiative que dans ceux qui ne l’ont pas fait, ce qui suggère que la démocratie directe permet à la majorité de contrecarrer le pouvoir des intérêts particuliers dans l’élaboration des politiques.
Sances, M. W. (2018) « Something for Something: How and Why Direct Democracy Impacts Service Quality » in Quarterly Journal of Political Science, 13(1), 29-57.
La démocratie directe affecte-t-elle la qualité des services publics ? De nombreuses études montrent que la démocratie directe réduit les recettes publiques, mais on ne sait pas si cela reflète des services de moindre qualité ou simplement une réduction du gaspillage. J’utilise une réforme de l’administration locale pour estimer l’effet des referendums fiscaux obligatoires sur les recettes et la qualité des services, ici mesuré en fonction des délais d’intervention des services d’incendie. L’introduction des referendums réduit la croissance des recettes de 1,8 %, tout en augmentant les temps de réponse d’une demi-minute. Une analyse de l’utilisation des services au niveau des circonscriptions et du comportement électoral suggère que cet effet n’est pas dû à la myopie des électeurs, mais à l’intérêt personnel. Les quartiers pauvres, qui sont six fois plus susceptibles de subir un incendie, sont également six fois plus susceptibles de voter pour une augmentation des impôts. Conformément aux résultats obtenus au niveau des circonscriptions, les effets des referendums sont les plus faibles dans les circonscriptions les plus pauvres et les plus importants dans les circonscriptions les plus riches.
Salvi, M., Schaltegger, C. A., & Schmid, L. (2020) « Fiscal Rules Cause Lower Debt: Evidence from Switzerland’s Federal Debt Containment Rule » in Kyklos, 73(4), 605-642.
Cet article étudie l’effet de la règle fédérale suisse de limitation de la dette sur la dette publique. En utilisant la méthode de contrôle synthétique, nous fournissons des preuves que l’introduction de la règle fédérale en 2003 a réduit le ratio de la dette publique en Suisse de 2,5 points de pourcentage en moyenne jusqu’en 2010. En exploitant les mécanismes possibles, nous (…) soutenons que sa validation par la démocratique directe a contribué à son application politique et à sa viabilité.
Eichenberger, Steven, Varone, Frédéric (2020) « Interest Groups and Direct Democracy » in Springer (Ed.). The Palgrave encyclopedia of interest groups, lobbying and public affairs.
Divers instruments de démocratie directe permettent « l’élaboration des politiques par les urnes » (Gerber, 1999, p. 3), les citoyens ayant le dernier mot en matière d’adoption et de changement des politiques. Les critères de classification des dispositifs de démocratie directe incluent qui prend l’initiative d’un vote populaire, qui a le contrôle sur le contenu de la proposition, si elle concerne le droit statutaire ou constitutionnel, ou si le résultat est contraignant ou non. Les groupes d’intérêt utilisent deux principaux instruments de démocratie directe pour influencer l’élaboration des politiques : l’initiative visant à mettre une nouvelle question politique à l’ordre du jour politique et le referendum visant à opposer son veto à une politique adoptée par le corps législatif. Ce chapitre examine les effets de ces outils sur le processus politique, sur les résultats des politiques et sur les populations des groupes d’intérêt. Il montre que les groupes de citoyens tirent plus d’avantages de l’initiative et du referendum que les groupes d’entreprises.
Matyja, M. (2020) « Swiss Direct Democracy and Regulation of Banking Sector » in Technium Social Sciences Journal, 3(1), 1-10.
L’objectif de cet article est d’analyser l’influence du système politique suisse sur le secteur bancaire du pays. La démocratie directe suisse, qui n’a d’équivalent dans aucun autre pays, est-elle un facteur avantageux pour le développement et le fonctionnement du secteur bancaire ? Afin de répondre pleinement à cette question, l’auteur a analysé les résultats du vote direct sur la réglementation bancaire suisse. Il a conclu qu’il existe une influence importante et directe du système politique sur le fonctionnement du secteur financier. L’analyse des résultats de divers referendums fédéraux confirme la thèse selon laquelle la démocratie directe suisse (avec ses instruments d’initiative populaire et de referendum) a une influence décisive sur le processus de réglementation du secteur bancaire du pays.
Raul Magni Berton
