Le Référendum d’Initative Citoyenne (« RIC ») dont on a beaucoup parlé depuis 2018 s’est beaucoup développé dans le monde depuis 100 ans. Tour d’horizon mondial de ce nouveau droit citoyen.
Ce qui est intéressant à noter c’est que son développement dans le monde ressemble à d’autres droits citoyens comme élire un Parlement ou le droit de vote : les politiques au pouvoir sont naturellement très réticents à donner des droits qui deviennent vite des contre pouvoirs et commencent par limiter le plus possible les nouveaux droits. Ainsi pour les parlementaires nommés par le roi ou le droit de vote donné uniquement aux hommes très riches. Les politiques introduisent donc souvent dans les RIC de nombreuses contraintes.
Commençons par rappeler qu’un RIC est constitué de deux éléments. D’une part, l’initiative, qui doit revenir à une fraction de la population, via une pétition. D’autre part, le référendum qui doit être contraignant (c’est-à-dire que les décisions qui en découlent sont automatiquement appliquées) et impliquer tout le corps électoral. Dans beaucoup de pays, l’initiative est possible, mais sans référendum.
Observons d’abord ce qui se pratique mais n’est pas un « RIC » :
La proposition – signée par un nombre fixé de citoyens – peut être soumise au Parlement pour délibération. Une telle formule existe en Espagne ou en Autriche par exemple. Elle est également prévue dans l’UE par le Traité de Lisbonne. En Nouvelle-Zélande, il y a bien tenue d’un référendum, mais il est simplement consultatif. Ces formules sortent du cadre du RIC, puisque le Parlement a le droit de veto. D’ailleurs, la plupart de ces dispositifs sont généralement peu utilisés parce qu’ils exigent une dépense d’énergie considérable assortie à un risque élevé que le Parlement rejette la proposition. D’autre part, il peut y avoir des référendums sans initiative citoyenne. C’est le cas en France, où un référendum peut être convoqué à l’initiative du Président de la République, ou d’une partie des parlementaires avec, en appui, une pétition portée par les citoyens. Là encore, cela ne peut être considéré comme un RIC, puisque l’initiative revient aux représentants.
Il y a donc RIC uniquement lorsque la proposition vient des citoyens et l’acceptation ou le rejet de cette proposition est également le fait des citoyens. Seulement ainsi, la législation directe permise par le RIC concurrence la législation produite par le Parlement. Cette concurrence permet aux citoyens d’être un contrepouvoir à leurs élus. Cependant, même avec cette définition, les variantes du RIC dans le monde sont nombreuses. Au niveau national, pas moins de 36 pays dans le monde disposent d’une sorte de RIC. Cependant, beaucoup de pays ont des règles assez restrictives sur son utilisation, ou alors des contraintes tellement fortes que la moitié d’entre eux n’ont jamais connu de référendum à l’initiative de leurs citoyens. L’objectif de ce tour d’horizon du RIC dans le monde est de montrer le type de règle auquel il faut prêter attention pour que le RIC soit réellement utilisé par les citoyens[1].
Il faut également préciser que le RIC est utilisé dans nombre de pays au niveau local. Dans les pays centralisés, le RIC local n’a pas grand intérêt car les compétences des régions sont trop restreintes pour que l’impact du RIC soit significatif. Les citoyens ne s’y trompent d’ailleurs pas, puisqu’ils l’utilisent assez rarement. En revanche, dans les pays fédéraux, les RIC locaux ont un rôle beaucoup plus important. En Allemagne, le RIC est permis au niveau des régions (les Länder) et est assez fréquemment utilisé. Toutefois, comme les régions allemandes ont un faible contrôle sur la taxation, les sujets sur lesquels une initiative peut être lancée sont, dès lors, réduits. Aux États-Unis la situation est tout à fait différente. Chaque État collecte une large part de l’impôt et a une autonomie de décision très grande. Chaque État possède même sa propre Constitution. Dès lors, dans les 24 États qui possèdent un RIC, son utilisation est extrêmement fréquente et sur des sujets qui peuvent être très importants. En outre, le RIC présent dans certains États – comme la Californie, l’Oregon ou l’Arizona – constitue l’une des formules les plus exemplaires au monde, avec (ou plutôt derrière) la Suisse qui reste la référence en la matière. Par « exemplaire », nous voulons dire que le dispositif est couramment utilisé et qu’il a conduit les citoyens américains à prendre des décisions capables de marquer l’histoire et la politique de leur État. Maintenant, seuls les RIC au niveau national seront pris en compte, ce qui exclut ceux qui existent au niveau sous-national, tels que les dispositifs états-unien et allemand.
Les RIC constitutionnels
Le RIC constitutionnel signifie que les citoyens – en cas de conflit avec leurs représentants – ont le dernier mot. Il signifie également que les citoyens peuvent être à l’initiative de changements constitutionnels, tels que l’introduction des RIC législatif, abrogatif et révocatoire. Par conséquent, les pays qui permettent de changer la constitution par le RIC sont les exemples les plus importants de pratique du RIC.
Seulement 12 pays n’offrent pas de restrictions explicites aux sujets qui peuvent être abordés par le RIC : la Suisse, le Liechtenstein, la Croatie, la Lituanie, la Lettonie, le Kenya, les Philippines, le Venezuela, la Bolivie, ainsi que quelques îles d’Océanie (Iles Marshall, la Micronésie et les Palaos). Cependant, il y a dans ce groupe des anciens et des nouveaux venus. La Suisse dispose du RIC au niveau fédéral depuis 1848 et a connu, depuis, 215 référendums d’initiative populaire. Le Liechtenstein, lui, a instauré le RIC en 1921 et a déjà à son actif plusieurs dizaines de référendums. Les autres pays ont connu le RIC bien plus tardivement, après la deuxième guerre mondiale.
En Suisse, au niveau fédéral, il n’y a pas de RIC législatif. Toute loi initiée par les électeursa valeur constitutionnelle. Cent mille signatures sont nécessaires, soit, aujourd’hui, un peu moins de 2 % de la population du pays. Il est intéressant de noter que si la population s’est multipliée par dix, le seuil de signatures nécessaire, lui, a été multiplié par deux. Ainsi, en 1848, le RIC n’était pas une si bonne affaire, car il exigeait des pétitions signées par environ 10 % du corps électoral. Aucun référendum n’a vu le jour pendant longtemps. Mais au fur et à mesure que la population a augmenté, la démocratie directe est devenue de plus en plus utilisée si bien qu’aujourd’hui les Suisses votent tous les mois à tous les niveaux de gouvernement. Au niveau fédéral et constitutionnel, aucun sujet n’est en principe exclu. Toutefois, les initiatives doivent cependant respecter le droit international qui a une valeur contraignante. Mais cette dernière règle est également susceptible d’être annulée par un RIC, si bien que les Suisses ont récemment rejeté une initiative demandant que « La Constitution fédérale [soit] placée au-dessus du droit international et prime sur celui-ci, sous réserve des règles impératives du droit international ». D’autre part, la majorité simple des électeurs ne suffit pas pour approuver une initiative, car la double majorité des cantons et des électeurs est requise. Cela signifie qu’elle doit être non seulement majoritaire dans le pays, mais aussi majoritaire dans la majorité des cantons. Cette contrainte, cependant, est relativement faible car, de fait, il y a eu seulement huit fois une majorité des électeurs sans une majorité des cantons. Bien sûr c’est une règle de pays fédéral.
On oublie souvent qu’à côté de la Suisse, le Liechtenstein a aussi le RIC depuis longtemps. Cette petite démocratie directe de quelques dizaines de milliers de personnes a la caractéristique d’être une principauté. Le prince bénéficie même d’un droit de véto sur les décisions prises par référendum. Cette étrange interférence pourrait empêcher le fonctionnement de la démocratie directe. Mais il n’en est rien, et ce, pour une raison très simple. Le seul RIC sur lequel le prince n’a pas de droit de véto est celui qui permet d’abolir la monarchie. Il s’agit d’un exemple utile de référendum révocatoire : sans surprise, vu cette clause, le prince n’utilise jamais son droit de véto. Au Liechtenstein, 1500 signatures sont suffisantes pour lancer un référendum sur un changement de la Constitution (ce qui correspond à presque 8 % du corps électoral).
À l’opposé de ces deux paradis de la démocratie directe, d’autres pays disposent d’un RIC constitutionnel mais qui ne marche pas du tout. Un premier enseignement nous vient des Philippines. Les changements constitutionnels de 1987 avaient permis plus d’influence directe des citoyens sur la législation, dont un RIC en matière constitutionnelle. Pourtant, paradoxalement, le dernier référendum qu’a connu les Philippines a eu lieu en 1987, pour adopter cette même Constitution. Pourquoi ? Car la loi exigeait une pétition incluant 12 % de l’électorat, avec un minimum de 3 % dans chacune des circonscriptions législatives. Le seuil est l’un des plus exigeants au monde, si bien qu’il faut trouver presque 6 millions de signatures, de plus équitablement réparties sur l’ensemble du territoire. En 2014, une initiative contre la corruption a failli atteindre ce seuil, mais une série de contrôles sur les signatures ont fini par annuler la pétition malgré les controverses auquel ils donnèrent lieu. Deux cas similaires sont le Venezuela et la Bolivie. Le référendum constitutionnel y est permis, mais aucun référendum constitutionnel d’initiative citoyenne n’a été organisé depuis. La principale raison est qu’un changement constitutionnel doit être initié par 15 % de l’électorat au Venezuela, ce qui correspond tout de même à plus de trois millions d’électeurs, et à 20 % de l’électorat en Bolivie (soit un million deux cents mille électeurs). Dès lors, pour préparer l’instauration du RIC en France, le premier enseignement qu’il faut retenir de cet examen de l’existant est qu’il faut des seuils de signatures accessibles.
La Croatie a connu une expérience similaire, pour des raisons légèrement différentes. Un seul référendum d’initiative citoyenne a vu le jour en 25 ans, en 2013, sur l’ouverture du mariage aux couples de même sexe. Y a-t-il dans le dispositif quelque chose qui freine son utilisation ? Oui : le RIC croate a besoin, pour être déclenché, d’une pétition signée par 10 % de l’électorat en 15 jours ! Le délai est l’un des plus courts au monde, ce qui n’empêche pas son seuil de signatures de rester l’un des plus élevés. Avec une population deux fois inférieure à la population suisse, la loi croate exige un nombre de pétitionnaires presque quatre fois supérieur. Le deuxième enseignement qu’il faut donc retenir est que non seulement il faut des seuils de signatures accessibles, mais aussi une période de récolte de signatures suffisamment longue.
Un troisième groupe d’exemples instructifs découle de l’expérience lituanienne et lettone. La Lettonie a introduit un RIC dès 1922 et, après plusieurs années passées sous le régime communiste de l’Union des Républiques Socialistes Soviétiques (URSS), l’a réintroduit lorsqu’elle a retrouvé l’indépendance, en 1991. La Lituanie a également introduit le RIC en suivant l’exemple letton lors de son indépendance en 1992. Dans les deux cas, il n’y a aucune restriction au RIC. Ceci signifie qu’en principe, il permet de modifier la Constitution. De plus le seuil de signature est élevé, mais accessible. En Lettonie, il faut 10 % de l’électorat. En Lituanie, il faut 300 000 signataires (soit 12 % de la population) dans un délai de 3 mois. Cependant, les modalités concrètes sont fixées par la loi, comme dans tous les pays. Or, ces modalités prévoient l’existence, en Lituanie, d’un comité d’experts chargé d’examiner la proposition. Et cette dernière peut être rejetée si elle est contraire à la Constitution. Cela signifie que le comité d’experts peut intervenir sur un RIC pour empêcher un changement constitutionnel. Cette difficulté n’a pas empêché la Lituanie d’avoir fait l’expérience de 11 référendums d’initiative citoyenne, beaucoup d’entre eux de nature constitutionnelle. La Lettonie, également, en a vécu 7. Le problème, dans les deux cas, est qu’aucun d’eux n’a été validé. Pourquoi ? Parce que la validation des RIC letton et lituanien exige non seulement la majorité, mais aussi que cette majorité corresponde à la majorité du corps électoral. Cela signifie que 50 % des électeurs inscrits sur les listes doivent approuver la proposition, et que donc le taux de participation doit-être d’au minimum 50 %. Si le taux de participation est de 50 %, alors pour que le RIC soit validé, il faut que 100 % des votants l’approuvent. C’est ce qu’on appelle un « quorum d’approbation » particulièrement exigeant. En 1996, par exemple, un RIC demandait de réduire le nombre de députés à l’Assemblée Nationale lituanienne (la Seimas). Malgré le fait que les votants se soient massivement prononcés favorablement (78 %) et que le taux de participation à la votation ait été de 52 % (ce qui est supérieur au taux des élections législatives françaises de 2017), la proposition n’a pas été validée. En effet, 78 % de 52 % fait 41 %. Ce qui est loin d’une majorité du corps électoral. En Lettonie, en 2008, une proposition a été faite pour introduire un RIC révocatoire dans la Constitution. Bien que 97 % d’électeurs se soient exprimés favorablement, ils ne constituaient que 41 % de l’électorat. Le résultat du référendum a donc été invalidé. Avec un tel quorum, presque aucune des votations suisses n’auraient été validées. Voici donc deux nouveaux enseignements à retenir : d’abord, la capacité du RIC à modifier la Constitution doit être explicite dans la Constitution. Ensuite, il faut se méfier des quorums.
En dépit de ces exemples de RIC conçus pour échouer, il y en a aussi qui ont été imaginés pour fonctionner sans pour autant avoir été utilisés. C’est le cas du Kenya qui, en 2010, a introduit dans la Constitution la possibilité d’un amendement constitutionnel avec un RIC. Le seuil de signatures est d’un million d’électeurs, soit environ 5 % du corps électoral. Le quorum pour qu’un référendum soit validé est de 20 % de participation des inscrits dans au moins 24 comtés du pays. Aucune initiative n’a eu lieu à ce jour. Certes, les conditions sont plus exigeantes qu’en Suisse. De plus, le niveau de pauvreté au Kenya rend plus difficile la récolte de signatures. Enfin, la Constitution est récente. Il faudra donc suivre le moment où une initiative émergera, car il y a dans le dispositif kényan une clause qui pourrait rendre le processus difficile. En effet, une fois les signatures recueillies et vérifiées, la proposition est envoyée à toutes les Assemblées de chacun des 47 comtés du Kenya. S’il y en a une qui approuve la proposition, le processus est renvoyé vers le Parlement qui soit l’approuve, soit le soumet à référendum. Mais est-ce si improbable qu’aucune de ces assemblées ne valide la proposition ? Difficile à dire mais dans tous les cas on supprime tout risque de désordre si on évite de réintégrer un droit de veto des représentants dans le processus. Ce sera notre prédiction issue du cas Kényan.
Aujourd’hui, en dehors de la Suisse et du Liechtenstein, le seul RIC susceptible de modifier la Constitution et qui fonctionne relativement bien est celui pratiqué en Uruguay. Les conditions sont assez exigeantes, si bien que seulement 5 référendums ont été tenus depuis cette procédure, dont deux ont été approuvés. En effet, le seuil de signature requis est de 10 % (soit, environ, 300 000 électeurs) et il existe un quorum d’approbation : pour que le référendum soit approuvé, il faut non seulement la majorité simple, mais aussi que cette majorité constitue au moins 35 % de l’ensemble de tous les électeurs du pays. Par conséquent, avec des taux d’abstention élevés, une simple majorité pourrait ne pas suffire. Cependant, contrairement à certains cas cités ci-dessus, ces obstacles sont occasionnellement surmontés. Bien sûr, peu de groupes sont capables de mobiliser suffisamment d’électeurs pour lancer une réforme constitutionnelle. En ce sens, le dispositif est beaucoup plus élitiste qu’en Suisse.
Il nous reste à parler des petites îles d’Océanie ayant adopté un RIC constitutionnel. Nous nous limiterons au cas de Palaos où les référendums peuvent être tenus uniquement en même temps que les élections. Dès lors, il y en a généralement un grand nombre en même temps (23 en 2008 !). Cette règle, cependant, peut être modifiée, si bien que les citoyens paluans ont déjà voté et souhaité la garder. À Palaos, comme dans les autres îles voisines, les seuils de signatures sont extrêmement élevés, mais compte tenu d’une population très faible concentrée dans un petit territoire, des initiatives sont quand même lancées. La situation se complique concernant les quorums. En effet, pendant longtemps, la majorité simple ne suffisait pas pour valider un référendum, car il fallait 75 % des votants qui se déclarent favorable à la proposition. Cette exigence n’est pas vraiment un quorum, mais plutôt ce qui s’appelle une « majorité qualifiée », qui doit être plus élevé que la « majorité simple ». C’est ainsi qu’à Palaos, la même proposition d’adhésion à un traité international avec les États-Unis a donné lieu à sept référendums en dix ans, à chaque fois approuvé par des larges majorités, mais sans jamais que les 75 % soient atteints. Finalement, par référendum, la majorité qualifiée de 75 % a été baissé à la majorité simple en 1992, mais avec la contrainte qu’il faut également la majorité dans trois-quarts des Etats de l’île. Le traité international fut enfin ratifié, et les citoyens encouragés enfin à lancer des RIC !
Finalement, on peut dire que, en ce qui concerne les changements constitutionnels, les dispositifs existants sont généralement trop exigeants pour qu’ils puissent être utilisés par les citoyens. L’exigence des dispositifs se situe à deux niveaux. Soit au niveau de la récolte de signatures, avec des seuils trop élevés ou des délais de récolte trop courts. Soit au niveau de la validation des référendums, avec des quorums extrêmement élevés qui produisent quasi-systématiquement l’annulation du scrutin. À titre d’exemple, si le quorum lituanien était appliqué aux élections législatives françaises, seulement 17 députés auraient été élus (en 2017), les 560 sièges restants de l’Assemblée Nationale auraient été vacants. Il est curieux que les quorums – qu’ils soient faibles comme dans le cas kényan ou élevés comme dans le cas lituanien – ne soient utilisés que pour les référendums alors qu’il n’en est jamais question pour l’élection de représentants. Quoiqu’il en soit, aujourd’hui, seulement la Suisse et le Liechtenstein ont des seuils de signature faibles et pas de quorum aux référendums[2]. Mais, comme nous l’avons vu, il s’agit en Suisse d’une heureuse évolution, car, au départ, le seuil de signatures était également prohibitif. Si en 1848, au lieu d’exiger 50 000 signatures, ils avaient exigé 10 % de l’électorat – ce qui à l’époque était équivalent – la Suisse ne serait pas devenue un exemple de démocratie directe dans le monde. L’histoire s’étant déroulée ainsi, l’existence de seuils faibles est devenue une évidence en Suisse, condition d’une accessibilité au dispositif pour tous les citoyens. Monter ce seuil est désormais devenu très politiquement incorrect, si bien que personne ne l’a même jamais proposé.
Au-delà de ces difficultés techniques, il est frappant de constater que presque tous les pays ayant introduit le RIC constitutionnel sont petits. Cela a fait penser à certains que le RIC constitutionnel n’était adapté qu’aux petits pays. Les Philippines, douzième pays le plus peuplé au monde, sont une exception importante. Mais, cela, n’est-il pas un obstacle à l’utilisation du RIC constitutionnel ? En fait, il s’agit là d’une erreur de causalité. Il y a d’ailleurs des contre-exemples : les Californiens utilisent régulièrement et sans complexe leur RIC constitutionnel alors qu’ils sont plus de quarante millions. En fait, il y a deux raisons qui peuvent expliquer le lien entre taille du pays et existence d’un RIC constitutionnel. Premièrement, la pression des citoyens sur les élus est plus facile quand la population est petite. Un mouvement populaire exige de grands efforts de coordination, qui augmentent avec la taille de l’électorat. Deuxièmement, dans l’histoire, les élites ont concédé des droits à leurs sujets lorsqu’ils étaient menacés par une puissance extérieure. Pour s’assurer que les sujets défendront le pays, il faut les motiver en les rendant citoyens. Cette configuration s’adapte bien aux démocraties historiques, telles qu’Athènes ou les cantons helvètes. Mais ceci ne vaut que lorsque la population est faible et qu’on a besoin de tout le monde pour défendre le pays. Pour cette raison, dans les grands pays, les élites n’ont jamais été menacées au point de concéder des droits à leurs populations.
Les RIC abrogatifs
Les RIC abrogatifs visent à permettre aux citoyens d’annuler (ou « abroger ») une loi que le Parlement a votée. Les citoyens n’ont donc pas l’initiative de la loi, mais ils peuvent s’opposer aux lois par veto. Les RIC abrogatifs peuvent être constitutionnels, même si, la plupart du temps, en matière constitutionnelle, certains pays ont plutôt prévu des référendums obligatoires – il n’y a même pas besoin d’une pétition citoyenne pour qu’il y ait référendum ; ce dernier est déclenché automatiquement après chaque modification constitutionnelle. C’est le cas, par exemple, en Suisse, en Irlande, en Arménie, à Andorre et, sur certains sujets constitutionnels, au Danemark ou au Portugal. La plupart du temps, un RIC en matière constitutionnelle inclut la possibilité de tout faire, incluant un amendement constitutionnel qui conduit à créer ou abroger une loi. Mais parfois, comme en Suisse, une procédure spécifique pour abroger les lois est prévue, où le seuil de signatures est réduit de moitié par rapport aux RIC constitutionnels (ici, 50 000 électeurs) et où la majorité simple des électeurs suffit pour le ratifier. De plus, les référendums législatifs (dans lequel les citoyens peuvent proposer une loi à travers un référendum) sont également abrogatifs, car, en produisant une nouvelle loi, on peut annuler une ancienne[3]. Par conséquent, les RIC dit « abrogatifs » se définissent par le fait d’être « uniquement » abrogatifs. Neuf pays pratiquent le RIC abrogatif. Les cas qui ont fait école concernant les RIC abrogatifs sont ceux de l’Italie et de l’Uruguay, instaurés respectivement en 1946 et en 1966.
En Italie, le RIC abrogatif fait partie des mesures prises après la période fasciste pour protéger la nouvelle démocratie. Celui-ci, cependant, ne peut pas porter sur des sujets constitutionnels, ni sur des lois relatives à la fiscalité, au budget, à l’amnistie, aux remises de peine et à la ratification des traités internationaux. Il s’agit donc de limites importantes. En outre, s’agissant de simples lois, même en étant rejetées, elles peuvent repasser par la voie parlementaire. Bien que la cour constitutionnelle italienne ait décidé, en 1987, qu’il n’était pas permis de reproduire une loi abrogée par référendum, il reste possible de réintroduire des éléments abrogés dans d’autres lois. Concernant son fonctionnement, le seuil de signatures requis est de 500 000 électeurs, ce qui représentait en 1946 presque 2 % du corps électoral et, aujourd’hui, 1 %. Si le seuil de signatures est très faible, il y a en revanche un « quorum de participation » très élevé, qui exige que 50 % de la population ait pris part aux votations. Les premiers référendums ont été tenus dans les années soixante-dix, après qu’une loi détaillant la procédure soit passée en 1970. Si les premiers référendums, sur la vague de l’enthousiasme et de la rareté, ont atteint facilement le quorum exigé, au fur et à mesure que les années avançaient, le quorum de participation italien a prouvé son inefficacité. Les pratiques référendaires se sont multipliées dans les années 1990 et 2000. Cela en a réduit leur caractère exceptionnel et, ainsi, la motivation à aller voter. De plus, si les Italiens ont joué le jeu jusqu’au début des années 1990 en allant voter quelle que soit leur position, la situation s’est progressivement transformée en des référendums où ceux qui étaient « contre » évitaient de voter afin de diminuer les chances que le quorum soit atteint. De même, les partis politiques partisans du « non » en parlaient le moins possible, afin que les électeurs oublient que le moment de la tenue d’une votation. L’enjeu, pour les partisans du « oui », était d’atteindre le quorum puisque, désormais, le pourcentage des « oui » se situait régulièrement autour de 90 %. Ce quorum, donc, a non seulement réduit la participation, en annulant la grande majorité des référendums, mais a également réduit le débat citoyen autour des sujets soumis à référendum. Il faut en outre noter que les référendums non-constitutionnels sont soumis à de nombreux contrôles de constitutionnalité et sont susceptibles d’être restreints de plusieurs manières. En conséquence, sur 100 référendums demandés, un tiers a été annulé pour vice de forme.
Le référendum abrogatif italien est donc caractérisé par un seuil de signatures faible, un quorum de participation exigeant, et une série de matières sur lesquelles un RIC est interdit, dont les plus importantes sont les matières fiscales et les traités internationaux. Il a servi de modèle aux pays voisins, l’Albanie, Malte, Saint-Marin et la Slovénie. Ainsi, l’Albanie, en 1998, valide un RIC abrogatif similaire, avec néanmoins un assouplissement du quorum, qui n’est plus un quorum de « participation », mais un quorum d’« approbation » : le nombre de votes favorables doit être au moins égal au tiers de l’électorat. Ce type de quorum évite en partie l’effet pervers produit par le quorum de participation Italien. Malgré cette légère amélioration du dispositif, l’Albanie n’a pas connu à ce jour le moindre référendum d’initiative citoyenne. À l’instar des Philippines, la dernière fois que les Albanais ont voté lors d’un référendum, c’était en 1998 pour valider la Constitution qui introduisait le RIC. Malte a introduit dans sa Constitution le RIC « italien » en 1964, avec à peu près les mêmes restrictions et le même quorum. Il a néanmoins considérablement monté le seuil des signatures requise à 10 % de l’électorat, qui correspond à 35 000 électeurs. À ce jour, seulement deux référendums d’initiative citoyenne y ont été tenus. Saint-Marin a également introduit un dispositif semblable à celui italien, avec des améliorations cependant. Le quorum a été supprimé et un RIC législatif, introduit avec un quorum d’approbation. Dix-neuf référendums ont été tenus depuis 1982. Enfin, à l’instar de l’Albanie, la Slovénie a introduit en 1991 un RIC abrogatif de type Italien, avec un assouplissement du quorum de participation, fixé à 20 % des électeurs inscrits. Onze référendums de ce type ont été tenus depuis le premier, en 1996.
Tous ces RIC d’Europe du Sud se caractérisent donc par des restrictions en matière fiscale et internationale, des initiatives uniquement abrogatives (sauf à Saint-Marin) et des seuils de signature faibles (sauf à Malte). Il faut noter que presque tous les pays, bien que s’étant inspirés du modèle Italien, ont néanmoins changé la formule concernant le quorum, en l’abaissant, le supprimant ou en changeant sa nature. Les effets pervers du quorum italien étaient alors déjà connus. Pourtant, comme on le verra, ce type de quorum reste largement utilisé dans le monde, notamment dans les référendums locaux en France. Si un quorum « italien » était utilisé aux élections législatives françaises, 116 sièges sur 577 serait restés non pourvus[4].
Il faut noter qu’en Europe, un seul pays dispose d’un RIC abrogatif qui n’est pas inspiré du modèle italien. Le RIC abrogatif letton possède des caractéristiques semblables aux modèles précédents, avec des restrictions semblables et un quorum (la participation doit être au moins similaire à celle des dernières élections législatives). Cependant, ce RIC abrogatif s’étend également à la Constitution.
Au-delà de ces dispositifs européens, un autre modèle, l’Uruguay, a servi de précurseur en Amérique Latine. Bien que les restrictions soient similaires à celles pratiquées en Europe (essentiellement portant sur la fiscalité et la politique extérieure), il diffère de ceux-ci sur la procédure. Là où le modèle italien se base sur un faible seuil de signatures et un quorum exigeant, le modèle uruguayen, lui, repose sur un seuil de signature très élevé (25 % de l’électorat) tout en se contentant de la majorité simple pour valider le référendum. La conséquence est que très peu de référendums abrogatifs ont été lancés en Uruguay (3), mais ils ont tous été approuvés. Il faut néanmoins noter que les signatures sont recueillies d’une façon très singulière. Cela se passe en deux étapes : d’abord, une pétition doit recueillir les signatures de 2 % de l’électorat. Avant l’année 2000, il s’agissait même de 0,5 %. Si la pétition était validée, l’État procédait à un pré-référendum visant à mettre à disposition des citoyens la pétition pour éventuelle signature. C’est lors de ce pré-référendum (aux frais de l’État) que 25 % des signatures sont requises. Enfin, une dernière caractéristique du modèle uruguayen est la présence d’un RIC constitutionnel, que nous avons décrit à la section précédente.
Le modèle uruguayen n’a pas été vraiment copié, même si la Colombie et le Venezuela s’en sont inspirés. Les mêmes restrictions en matière de politique fiscale et de politique internationale y sont appliquées. Dans les deux cas, un seuil de signature de 10 % est nécessaire. Dans le cas du Venezuela, 5 % de l’électorat peut également initier l’abrogation d’un décret présidentiel. Mais contrairement à l’Uruguay, des quorums de participation ont été introduits. En Colombie, la participation électorale doit être d’au moins 25 % et au Venezuela de 40 %. Dans les deux cas, cependant, aucune initiative abrogative n’a été prise en compte à ce jour, pour les mêmes raisons que celles citées au paragraphe précédent. En particulier, en Colombie, aucune loi ne précise qui a l’obligation de vérifier les signatures et d’organiser un référendum après leur collecte. Dès lors, l’article constitutionnel est resté lettre morte.
Ce tour d’horizon des constitutions qui disposent d’un RIC abrogatif offre plusieurs conclusions. La Suisse reste le seul pays où le seuil de signature est très faible, il n’y a pas de quorum et toute loi peut être abrogée, hormis les lois constitutionnelles pour lesquelles il y a une autre procédure (le référendum obligatoire). Tous les autres pays présentent des restrictions importantes, notamment sur les questions budgétaires et fiscales et en politique extérieure. Il faut noter que ces restrictions ratent leur objectif car nous savons que le RIC a des effets positifs précisément sur les déficits et la coopération internationale.
Les RIC législatifs
Les RIC législatifs existent presque partout où il y a des RIC constitutionnels. Mais, la plupart du temps, les électeurs préfèrent utiliser la voie constitutionnelle, pour protéger le résultat de leur décision d’éventuels amendements de la part de leurs représentants. Par conséquent, nous traiterons dans cette section uniquement des RIC en matière législative, sans pour autant qu’il y ait la possibilité d’un référendum constitutionnel d’initiative citoyenne. Lorsque les RIC peuvent modifier la loi, mais pas la Constitution, il y a toujours des clauses constitutionnelles qui indiquent sur quelles matières le RIC ne peut pas être lancé. Nous allons considérer les pays qui ont de telles restrictions à leurs RIC législatifs, même lorsqu’un RIC constitutionnel est permis sur certains aspects de la Constitution.
Ce type de RIC caractérise une grande partie des pays issus de l’ancienne URSS (Biélorussie, Géorgie, Kirghizistan, Russie, Ukraine) et cinq pays anciennement communistes d’Europe de l’Est (Bulgarie, Hongrie, Macédoine, Serbie et Slovaquie). Dans presque tous ces pays, trois restrictions principales sont apportées au RIC législatif : un RIC ne peut être tenu sur des questions fiscales ou budgétaires. Il ne peut non plus l’être sur les traités internationaux et sur certaines questions de politique extérieure. Enfin, il ne peut affecter l’organisation des pouvoirs publics, notamment concernant les élus et les fonctionnaires, ainsi que la question des amnisties. Seule la Constitution géorgienne n’inclut pas de restrictions sur les questions fiscales et budgétaires. En Slovaquie, l’organisation des pouvoirs peut être affectée, avec la possibilité d’anticiper la date des élections à travers un RIC. L’Ukraine a également des mesures révocatoires très encadrées.
Concernant le fonctionnement de ces différents RIC, tous sont associés à un seuil de signatures requis en termes absolus (et non en pourcentage des inscrits). Rapportés aux inscrits, les pays qui ont les pourcentages les plus faibles – autour de 1,5 ou 2 % – sont la Hongrie, la Russie et la Serbie. Il faut noter, cependant, qu’en Russie le seuil reste difficilement atteignable, puisque deux millions de signatures sont nécessaires, avec un minimum requis pour chaque région de la fédération. Une contrainte similaire existe également en Ukraine et en Biélorussie. À l’inverse, les seuils de signatures les plus élevés se situent autour de 10 % de l’électorat, en Ukraine et au Kirghizistan notamment. En dépit de ces seuils relativement peu élevés, aucun référendum d’initiative citoyenne n’a vu le jour dans les pays qui appartenaient à l’ancienne URSS. Indépendamment des seuils, ces pays connaissent une démocratisation difficile et un faible respect des droits individuels. Seuls les Présidents ont pu convoquer, à ce jour, des référendums. La Serbie et la Macédoine se trouvent dans une situation similaire, toujours sans aucune expérience du RIC. En revanche, dans les pays d’Europe de l’Est, le RIC a été utilisé 5 fois en Hongrie, 5 fois en Bulgarie et pas moins de 11 fois en Slovaquie, cette dernière ayant pourtant un seuil de signatures relativement élevé (un peu moins de 8 % d’électeurs sont nécessaires). Cependant, dans des pays suffisamment petits des seuils de signatures conséquents peuvent être plus facilement atteints.
Lorsqu’on se penche sur les conditions de validité d’un référendum, presque tous les pays ont un quorum de participation à l’italienne, qui requiert que 50 % d’électeurs inscrits aient pris part au vote. Les exceptions sont la Bulgarie et la Hongrie. En Bulgarie, la participation doit être au moins aussi élevée qu’à la dernière élection de l’Assemblée nationale et jamais inférieure à 20 % de l’ensemble des électeurs inscrits. Il faut remarquer que ce type de quorum, faisant référence à la participation aux élections législatives, peut pousser les électeurs à ne pas voter aux élections législatives pour avoir une meilleure main sur la validation des référendums au cours du mandat. Ce quorum n’a pas empêché la Bulgarie de se voir annuler les cinq référendums d’initiative citoyenne qu’elle a connus bien qu’ils aient été approuvés par une large majorité d’électeurs. En Hongrie, depuis 1997, il y a un quorum d’approbation de 25 %. Cela signifie qu’il faut l’accord d’au moins un quart de l’électorat pour que cette dernière soit validée. Ce type de quorum est beaucoup plus accessible. D’ailleurs, sur 5 RIC hongrois, 3 ont dépassé ce quorum, conduisant à chaque fois à l’approbation de la proposition. Enfin, en Slovaquie le quorum de participation à l’italienne a été fatal aux 11 référendums d’initiative citoyenne qui y ont été tenus, bien que, dans tous les cas, les électeurs se soient prononcés favorablement. Seul le référendum d’entrée dans l’UE, d’initiative gouvernementale, a pu dépasser ce seuil. Finalement, sur les 21 référendums d’initiative citoyenne tenus dans ces pays, 18 ont été annulés à cause d’un quorum non atteint et seulement 3 ont été validés.
Des configurations similaires ont émergé en Amérique Latine, avec des RIC législatifs au Costa Rica, en Équateur, au Mexique et au Pérou. Ici également les restrictions portent principalement sur les questions fiscales et budgétaires. La structure politique et administrative du pays, les droits individuels ainsi que les traités internationaux en vigueur sont parfois également mentionnés. Les seuils de signatures sont assez faibles : ils vont de 2 % au Mexique à 10 % au Pérou. Aussi, hormis en Équateur, les quorums existent mais ne sont pas très élevés : 30 % de participation au Costa Rica, 40 % au Mexique et 30 % d’approbation au Pérou. Pourtant, malgré une augmentation importante du nombre de référendums depuis les années 1990, la quasi-totalité sont d’initiative présidentielle. Un seul référendum a vu le jour, paradoxalement dans le pays où il est le plus difficile à mettre en œuvre : au Pérou. En 2010, le procès de l’ex-président Fujimori battait son plein. Entre autres accusations, il avait illégalement dissous un fond public, le FONAVI, pour payer la dette. Un mouvement d’une grande importance nationale s’est alors mobilisé pour organiser un référendum sur la restitution des fonds aux citoyens péruviens. Dans un premier temps annulé par la Commission Nationale des élections, il a été finalement validé par le conseil constitutionnel et a obtenu deux tiers de voix favorables, avec un taux de participation de 84 %. À noter qu’avant cela plusieurs tentatives de lancer des référendums par initiative avaient avorté à la suite d’une annulation de la Commission Nationale des Élections. En somme, dans ces pays, le référendum reste encore largement un outil dans les mains des présidents à défaut d’être, comme au Costa-Rica, largement inutilisé.
Finissons par les trois autres Constitutions qui prévoient le RIC législatif. Au Togo et en Ouganda de tels dispositifs existent mais n’ont jamais été utilisés. La législation n’a d’ailleurs pas encore précisé les procédures par lesquelles ils peuvent avoir lieu. En revanche, à Taïwan, le dispositif a commencé à fonctionner depuis que la réforme de décembre 2017 a baissé le seuil de signatures de 5 % à 1,5 %. Plus précisément, le dispositif taïwanais prévoit deux phases. Dans la première phase, une proposition signée par 0,01 % du nombre total d’électeurs lors des dernières élections présidentielles est soumise à la Commission électorale centrale. Après vérification de la validité de la question référendaire posée, la Commission autorise la deuxième phase, où 1,5 % du nombre total d’électeurs doit soutenir la pétition pour qu’elle entraîne un référendum. Ce changement a porté ses fruits puisqu’en 2018 dix questions ont été soumises à référendum. À noter que, pour que les résultats de ce dernier soient validés, il faut 25 % de voix majoritaires. Ce quorum d’approbation n’est pas très exigeant. Pour preuve, des dix référendums, aucun n’a été invalidé à cause de quorum. Néanmoins, le dispositif reste uniquement législatif, et des restrictions du RIC taïwanais existent en matières fiscales et budgétaires.
Ce petit tout d’horizon permet de voir que le RIC législatif, seul, a tendance à ne pas fonctionner. Notamment, parce qu’entre seuils de signature et quorums élevés et restrictions des sujets traités, peu d’entre eux parviennent à être lancés et une petite minorité sera ensuite validée si la majorité des votants les soutiennent.
Les RIC révocatoires
Les RIC révocatoires, comme nous l’avons précisé au début de ce chapitre, offrent aux citoyens la possibilité de choisir la date d’une élection, notamment lorsque ceux-ci ne sont plus satisfaits de leurs représentants. Ce type de RIC existe depuis plus d’un siècle dans beaucoup d’États aux États-Unis – où 53 représentants ont été révoqués depuis 1911 – ainsi que dans 6 cantons suisses depuis le dix-neuvième siècle. Il en existe deux versions – sans ou avec référendum – elles-mêmes divisibles en deux autres versions – une qui révoque une assemblée dans son ensemble, et une qui révoque élu par élu.
Dans la première version, une pétition suffit pour provoquer des nouvelles élections. Il s’agit de la procédure la plus simple, utilisée dans certains États américains[5]. Une procédure de ce type a été mise en place au Royaume-Uni en 2014 visant les députés nationaux qui se sont rendus coupables d’infractions à la loi, aux normes parlementaires, ou qui, pour d’autres raisons, sont suspendus par le Parlement. Les conditions qui permettent de lancer une procédure de révocation sont donc assez restrictives. De plus, un député ciblé peut se présenter à nouveau dans l’élection partielle qui est déclenchée par la pétition des électeurs.
Dans la deuxième version, une pétition entraîne un référendum à l’issue duquel la décision de révocation est prise ou non. Il en existe deux variantes.
Selon une première variante, toute l’assemblée est démise, puisque les élections parlementaires sont anticipées suite à une pétition et un référendum. En somme, il s’agit d’une procédure pour avancer la date des élections. Cette version est surtout présente dans les systèmes proportionnels européens, tels que la Lettonie, la Slovaquie et les cantons suisses cités précédemment. En effet, il est difficile de révoquer et de réélire un élu individuellement s’il a été élu sur des listes nationales dans le cadre d’un mode de scrutin proportionnel. Cela nécessiterait de lancer une élection au niveau national pour un seul député. En revanche, les citoyens peuvent être insatisfaits du fonctionnement général de leur Parlement, et convoquer ainsi, via une pétition et un référendum, des élections nationales. Pour lancer la procédure, la Lettonie et Slovaquie ont des seuils de signatures fixés à 10 % de l’électorat, ce qui, compte tenu de leur taille, est assez accessible. Mais pour valider les référendums, les quorums sont plutôt élevés. En Lettonie il faut la participation d’au moins 2/3 des votants aux élections législatives précédentes. En Slovaquie, il faut un seuil de participation de 50 % des électeurs. Par deux fois, les citoyens slovaques ont essayé d’anticiper les élections – en 2000 et en 2004 – mais n’ont jamais pas réussi faute d’avoir atteint le quorum. En Lettonie, un référendum de dissolution du Parlement a eu lieu en 2011. Cependant, ce référendum n’était pas d’initiative citoyenne mais présidentielle.
La seconde variante – dite « américaine » – est en revanche utilisée dans les systèmes à mode de scrutin uninominal, c’est-à-dire où chaque député est élu dans une petite circonscription, de sorte qu’il y a autant de circonscriptions que de députés. Ces derniers peuvent alors être révoqués individuellement. La procédure consiste donc à pouvoir déclencher un référendum pour révoquer un élu en particulier, maire ou député. Cette procédure se pratique, en outre qu’aux États-Unis au niveau des Etats fédérés, au Pérou, en Bolivie, en Colombie, en Équateur ou au Venezuela. Au Pérou, les citoyens peuvent révoquer un élu au niveau national ou local s’ils sont un quart de l’électorat à le demander et, lors du référendum, une majorité est atteinte avec au moins 50 % de participation. Curieusement, bien que les conditions de révocation soient ardues, le Pérou détient le record mondial d’élus ayant subi une procédure de révocation, soit presque la moitié d’entre eux[6]. Il faut dire qu’il s’agit du seul pays qui ne fixe pas de limite au temps de collecte de signatures. En Équateur, le seuil de signatures est de 10 % sans qu’il ait besoin de quorum. La seule exception concerne le Président de la République pour qui une pétition de 15 % de l’électorat est nécessaire et un quorum d’approbation fixé à la majorité absolue de l’électorat. Au Venezuela, il est possible de révoquer tous les représentants élus. La procédure se déclenche si la pétition recueille, en 3 jours seulement, un nombre de signatures égales ou supérieures à 20 % de l’électorat. La révocation est validée si la majorité y est favorable, qu’elle est au moins égale au nombre d’électeurs ayant élu le représentant et que la participation au référendum atteint au moins 25 %. Cette procédure a conduit à un référendum en 2004 visant à révoquer Hugo Chavez. 59 % des votants ont souhaité garder le président en exercice. En Bolivie le seuil de signature est élevé – 25 % – et le quorum de participation est à 50 %. Enfin, en Colombie, le seuil de signatures est de 40 % de l’électorat, identique au quorum de participation pour le référendum.
La possibilité de révoquer les élus et de déclencher de nouvelles élections est une pratique un peu différente des autres formes de RIC. Il ne s’agit pas de décider des lois, mais de contrôler l’activité des représentants en introduisant leur révocabilité permanente. Il est donc raisonnable de penser que, plus l’intervention dans la législation (par les autres formes de RIC) est pratiquée, et moins les citoyens vont faire appel aux procédures révocatoires. En effet, avec un RIC qui marche bien, les représentants n’auront pas le loisir de trop s’éloigner des opinions de la majorité. Cela peut s’observer au niveau national comme infranational. Aux États-Unis, par exemple, les procédures de révocation sont plus utilisées dans les États où il n’est pas possible de légiférer directement. L’exemple le plus visible est le Wisconsin, qui a une procédure de révocation très développée, mais pas d’initiative citoyenne sur la législation. La conséquence est que 22 % des procédures de révocation aux États-Unis viennent de cet Etat. Au Pérou, où les RIC législatifs n’aboutissent pas, les procédures révocatoires sont extrêmement nombreuses. En Slovaquie, l’échec de tous les RIC législatifs à cause du quorum, pousse les citoyens à vouloir dissoudre souvent l’Assemblée. Le même schéma se retrouve à des niveaux plus locaux. En Suisse par exemple – où les autres formes de RIC fonctionnent très bien – la procédure de révocation, là où elle existe, est utilisée très rarement. En Pologne en revanche, où il n’y a pas de RIC législatif au niveau local, les procédures de révocation des élus sont très utilisées.
De manière générale, donc, le RIC révocatoire est une bonne mesure de l’accès aux autres formes de RIC. Il est utile d’en posséder un, car cela peut être une menace potentielle face à des dysfonctionnements démocratiques. Néanmoins si la démocratie fonctionne bien, le RIC révocatoire s’avère dans, les faits, peu utile.
Un résumé général
Ce tour du monde des RIC permet de tirer quelques leçons. Les aspects auxquels il faut prêter attention concernent la question des restrictions sur certaines matières, les seuils de signatures, l’existence de quorums, ainsi que le dispositif qui précise chaque étape de la mise en application. Il va sans dire que, l’intervention des élus dans le processus est également dommageable, même s’il existe des formes d’intervention qui ne semblent pas porter préjudice à la procédure telle que la possibilité de faire des contre-propositions, comme cela arrive en Suisse et dans d’autres pays. En effet, en temps normal, si le Parlement n’adopte pas la proposition des pétitionnaires directement, il doit la soumettre à référendum. Or, parfois, il y a une troisième possibilité. Le Parlement peut faire une contre-proposition ; le référendum portera alors sur le choix entre la proposition des pétitionnaires et la contre-proposition du Parlement. Il s’agit donc bien d’une intervention des représentants dans le processus, mais qui ne prive pas les citoyens du droit d’initiative, ni du droit de véto.
Figure 1. Les barres horizontales représentent le nombre de référendums d’initiative citoyenne tenus depuis 1995 dans les pays qui disposent du dispositif.
Pour terminer, la figure 1 permet de voir combien de référendums d’initiative citoyenne ont été tenus depuis 1995 dans les différents pays qui disposent de la possibilité de le faire. Dans la moitié d’entre eux, le dispositif est inopérant. Pour le reste, nous avons compté 306 référendums d’initiative citoyenne au niveau national. Les deux tiers des référendums viennent de pays où le RIC constitutionnel est possible. S’agissant d’une minorité de pays, cela montre que le RIC constitutionnel ouvre la porte à la législation directe. Au niveau du seuil de signatures, aucun des pays ayant connu plus qu’un référendum n’a un seuil de signatures qui dépasse les 500 000 électeurs. Enfin, une chose inobservable sur la figure est que la grande majorité des référendums tenus, si l’on exclut ceux tenus dans les pays qui n’ont pas de quorum prévu (Suisse, Liechtenstein et Palaos), ont été annulés non pas à cause d’un rejet populaire, mais à cause du fait qu’ils n’atteignaient pas le quorum ou la majorité qualifiée requise. On peut penser que cet obstacle décourage les électeurs à utiliser cet outil, si bien que presque la moitié des référendums tenus dans le monde, l’ont été dans les trois pays qui n’ont pas de quorum prévu. Naturellement, en Suisse – ou le RIC est constitutionnel, avec un seuil de pétition faible et sans quorum – il y a eu de loin le plus de référendum depuis 1995 (86).
Extrait du livre : Magni-Berton, R. & Egger, C. (2019). RIC: le référendum d’initiative citoyenne expliqué à tous. Au cœur de la démocratie directe. FYP éditions.
[1] Les sources utilisées ici sont nombreuses et il serait fastidieux de les noter à chaque fois. La quasi-intégralité des constitutions a été obtenue via http://constituteproject.org. D’autres sources sur les référendums, leurs règles et leur tenue se trouvent dans https://www.idea.int, http://c2d.ch, http://direct-democracy-navigator.org, http://aceproject.org. De plus, les pages Wikipédia en français et en anglais sont très bien faites, même si elles comportent des erreurs que nous n’avons pas, à ce jour, corrigé. Compte tenu de la diversité des dispositifs et des nuances présentes selon les pays, nous n’excluons pas que ce panorama puisse également comporter quelques erreurs, malgré notre effort pour les éviter.
[2] Même si la double-majorité des électeurs et des cantons exigée en Suisse est un quorum, le principe majoritaire y est sauvegardé et il n’est exigé aucun seuil de participation ou d’approbation supplémentaire, ni une majorité qualifiée des cantons, comme à Palaos.
[3] Il y a néanmoins des différences techniques. En Suisse, une loi ne peut être appliquée avant 100 jours, précisément pour permettre de lancer un référendum abrogatif.
[4] Ce calcul a été fait sur l’application http://www.derangeonslachambre.fr
[5] Nous ne détaillerons pas la forme ici, puisqu’il ne s’agit pas d’élus nationaux. Cependant, le lecteur peut consulter un très bon descriptif résumé en français ici : Gydge, Aperçu du référendum révocatoire aux États-Unis, https://blogs.mediapart.fr/gygde/blog/230914/apercu-du-référendum-revocatoire-aux-etats-unis. A noter d’autres billets détaillés du même auteur sur les formes de RIC révocatoire.
[6] Welp, Y. (2016). Recall référendums in Peruvian municipalities: a political weapon for bad losers or an instrument of accountability? Democratization, 23(7), 1162-1179.
