Par Raul Magni Berton
Publié le 9 janvier 2021. Dernière modification au 23 septembre 2024.
Selon de nombreuses études, le système fiscal devient plus efficace et la dette publique s’amoindrie dans les régimes de démocratie directe. Pourtant, dans beaucoup de pays, la démocratie directe (dont les instruments les plus importants sont le référendum d’initiative citoyenne et le référendum obligatoire) ne s’applique pas lorsqu’il s’agit de politique fiscale.
Démocratie directe et politique fiscale
Après la Révolution américaine, les débats font rage : plutôt démocratie directe, ou plutôt démocratie représentative ? James Madison, l’un des pères fondateurs du système étasunien actuel, s’opposa fermement à la première option, et publia ses arguments dans le Federalist : puisque la majorité des citoyens est pauvre, elle ne manquera pas de piller les riches dès qu’on lui en donnera l’occasion, une perspective proprement inacceptable selon lui. Or, au-delà même de ce que nous pensons de cette conclusion, les études prouvent aujourd’hui qu’elle n’est tout simplement pas vraie, bien au contraire.
Notre propos n’est pas de restituer ici la complexité des débats autour du lien entre démocratie et dépenses publiques, mais de fournir, en premier lieu, une réflexion sur cette question, puis une liste (large, mais non exhaustive) des études réalisées.
Pourquoi, en démocratie directe, les pauvres ne pillent pas les riches ?
La démocratie directe, sous certaines conditions bien connues, réduit la dette publique. Contrairement à ce que pensait Madison, les pauvres ne pillent pas les riches, ou seulement dans la mesure où ces derniers restent motivés à s’enrichir encore pour que les pauvres puissent encore les piller dans le futur.
Les plus riches, en revanche, ont un intérêt objectif à piller les pauvres comme les riches. Le lobbying est typiquement une activité qui vise à avantager une entreprise plutôt que sa concurrente, et s’il est possible de s’enrichir au détriment des concurrents, pourquoi s’en priver ? Cet appétit démesuré entretient sur le long terme un sentiment d’injustice en plus d’une réelle inégalité matérielle, et favorise l’implantation d’idéologies totalitaires et populistes. Lorsque celles-ci finissent par prendre le pouvoir, « piller les riches » est l’option la plus raisonnable, puisque l’on est pas sur que la redistribution durera. On mange toujours beaucoup lorsqu’on ne sait pas s’il y aura assez de nourriture dans le futur.
En démocratie directe, la redistribution, le fonctionnariat, les dépenses publiques en général sont moindres, mais aussi moins dirigées par les groupes d’intérêt et les clientèles électorales. A titre d’exemple, malgré de longs séjours de Lénine ou Mussolini en Suisse, les idéologies soviétique et fasciste n’y ont jamais rencontré beaucoup de succès. Et c’est précisément parce que les plus pauvres disposent de moyens pour « piller les riches », et qu’ils savent que demain ces outils seront toujours là, qu’aujourd’hui ils ne le font pas.
Pour aller plus loin : essai de bibliographie (2000-2020)
Si cette interprétation ne vous convainc pas ou si vous voulez aller plus loin, vous trouverez un résumé de 20 articles écrits depuis 20 ans sur cette question. Toutes concordent sur un point : les systèmes de démocratie directe (ou qui intègrent au moins le referendum obligatoire) ont des économies plus efficientes que les autres. Un point de départ pour de multiples réflexions.
« Les effets fiscaux de l’initiative électorale dans la première moitié du vingtième siècle », par John G. Matsusaka
Cet article compare la politique fiscale des Etats pourvus de l’initiative citoyenne et de ceux qui ne l’ont pas durant la première moitié du XXe siècle. Les premiers avaient des dépenses combinées plus élevées aux niveaux étatique et local, après avoir tenu compte des revenus et autres facteurs démographiques, mais un ratio plus faible de dépenses étatiques par rapport aux dépenses locales. Ces résultats, mises en relation avec des données réalisées plus tard dans le siècle, suggèrent que l’initiative électorale n’a pas d’effet cohérent sur la taille globale de l’Etat et des collectivités locales ; mais démontrent qu’elle conduit systématiquement à une plus grande décentralisation des dépenses.
« La démocratie directe réduit-elle la dette publique ? L’exemple des communes suisses », par Lars P. Feld et Gebhard Kirchgässner
Bien que certains aient réussi à équilibrer leurs budgets, voire à créer des excédents budgétaires, les dettes publiques de nombreux pays membres de l’OCDE restent élevées. Et comme la plupart n’ont pas mené de réformes structurelles en termes de dépenses publiques, la pression fiscale risque d’augmenter encore, en raison du vieillissement de la société et de l’augmentation des dépenses de transferts sociaux qui en découle. Les restrictions constitutionnelles des niveaux d’endettement ainsi que les règles juridiques du processus budgétaires sont censées contribuer à lutter contre le biais de la dette inhérent aux procédures de prise de décision politique. En plus de ces procédures budgétaires descendantes, cet article étudie l’impact de l’approbation des déficits budgétaires par les électeurs lors du référendum sur le niveau de la dette publique dans un échantillon des 134 plus grandes municipalités suisses en 1990.
« Résultat, processus et pouvoir dans la démocratie directe – nouveaux résultats économétriques », par Bruno S. Frey, Marcel Kucher et Alois Stutzer
Les auteurs présentent ici de nouveaux résultats empiriques sur la démocratie directe, à partir de données d’enquêtes menées en Suisse. Leur étude démontre tout d’abord que les employés publics reçoivent une compensation financière plus faible dans des institutions de démocratie directe. La seconde partie indiquent cependant que le bien-être subjectif de la population est bien plus élevé dans les juridictions à forte démocratie directe. Cela n’est pas seulement dû au fait que les gens accordent une plus grande valeur aux résultats politiques, mais aussi au fait qu’ils tirent leur utilité du processus politique lui-même.
« Les effets des institutions fiscales sur les finances publiques : une étude des preuves empiriques. Economie politique et finances publiques : le rôle de l’économie politique », par Gebhard Kirchgässner
Cet article passe en revue les recherches empiriques sur les institutions fiscales des trois dernières décennies. Les principaux résultats sont les suivants : (…) (III) Les citoyens exigent moins de services publics et une politique budgétaire plus saine dans les systèmes à législation directe que dans les systèmes purement parlementaires. (IV) Il est prouvé que le fédéralisme fiscal conduit – toutes choses égales par ailleurs – à une réduction de la taille du gouvernement. Il existe également des institutions politiques qui ont un impact sur les budgets publics, et il y a certaines interactions entre les différentes institutions.
« Référendums budgétaires et dépenses publiques : l’exemple des cantons suisses », par Lars P. Feld et John G. Matsusaka
Dans de nombreux cantons suisses, les nouveaux programmes gouvernementaux doivent être approuvés par un referendum des citoyens avant que l’argent puisse être dépensé. Les référendums semblent être un moyen naturel de résoudre les problèmes des organismes citoyens-législateurs, mais les preuves statistiques sur la manière dont les référendums affectent les décisions de dépenses sont presque inexistantes. Nous estimons des régressions pour les cantons suisses en utilisant des données de panel de 1980 à 1998 et nous constatons que les référendums obligatoires ont réduit les dépenses publiques de 19 % pour le canton médian après contrôle de la démographie et d’autres déterminants des dépenses.
« L’impact des initiatives électorales sur l’activité économique », par Stephen B. Blomberg, Gregory D. Hess et Alika Weerapana
Des études récentes ont affirmé que les États dotés de systèmes législatifs d’initiative utilisent cette forme plus directe de démocratie pour améliorer l’allocation des ressources productives. Ce document compare les performances économiques des États pourvus de tels dispositifs à ceux qui n’en ont pas. Un modèle de croissance simple commence par identifier le canal par lequel lequel les initiatives jouent un rôle important dans la détermination de l’activité économique ; les implications de ce modèle sont ensuite testées en utilisant des données des 48 États-Unis contigus au cours des années 1969-1986. Les résultats concluent que les États dotés de systèmes d’initiative gaspillent entre 20 et 30 % de ressources en moins que les États non initiateurs, ce qui se traduit par de meilleures performances économiques en termes de croissance plus élevée du PIB et de convergence plus rapide.
« Les effets fiscaux de l’initiative électorale reconsidérés : la prise en compte de l’endogénéité », par Melissa J. Marschall et Anirudh V. Ruhil
Grâce à un panel de données allant de 1960 à 2000 et un estimateur du maximum de vraisemblance à information complète qui tient compte explicitement de l’endogénéité de l’initiative, cette étude cherche à savoir comment l’initiative influence la politique budgétaire de l’État. Les résultats suggèrent que l’incapacité à endogénéiser l’initiative dans les analyses empiriques conduit à des estimations sensiblement biaisées de ses effets. En particulier, l’initiative a un effet positif sur la génération de recettes et les dépenses de l’État.
« Initiatives, référendums et État fiscal » par Markus Freitag et Adrian Vatter
Cet article examine l’impact des différentes formes de démocratie directe sur l’état fiscal des cantons suisses entre 1990 et 2000, période de difficultés économiques. L’analyse établit une distinction entre le référendum fiscal et l’initiative populaire, car des arguments théoriques suggèrent que ces deux instruments de participation directe des citoyens ont des effets contraires sur l’État fiscal. Plus précisément, le référendum fiscal est censé agir comme un frein à l’interventionnisme fiscal, l’initiative populaire comme un accélérateur. Cependant, des analyses de séries chronologiques regroupées montrent que l’initiative n’a pas d’incidence sur l’État fiscal. Ce qui compte, c’est la mesure dans laquelle les citoyens se voient accorder le droit de référendum fiscal. Plus précisément, parmi les différentes caractéristiques de la participation directe des citoyens en matière fiscale, le référendum obligatoire s’avère être la plus essentielle.
« Démocratie directe et fonctionnaires », par John G. Matsusaka
Dans le secteur public, l’emploi peut être inefficacement élevé en raison du clientélisme, et les salaires peuvent être inefficaces en raison des groupes d’intérêt des employés du secteur public. Ce document examine si le processus d’initiative permet d’améliorer ces problèmes d’économie politique. Sur un échantillon de plus de 650 villes, on constate que lorsque les employés publics ne peuvent pas négocier collectivement et que le clientélisme pourrait être un problème, les initiatives semblent réduire l’emploi mais pas les salaires. Lorsque les employés publics négocient collectivement, ce qui fait augmenter les salaires, l’initiative semble réduire les salaires mais pas l’emploi. Le résultat de la réduction de l’emploi est robuste ; le résultat de la réduction des salaires survit à certains tests de robustesse, mais pas à tous.
« La démocratie directe réduit-elle la taille du gouvernement ? Nouveaux résultats à partir de données historiques, 1890-2000 », par Patricia Funk et Christina Gathmann
En utilisant de nouvelles données historiques des cantons suisses, les auteurs estiment l’effet de la démocratie directe sur les dépenses publiques. des effets , utilisant des effets fixes pour contrôler l’hétérogénéité non observée et de nouveaux instruments pour répondre aux problèmes potentiels d’endogénéité. Constat : la démocratie directe limite les dépenses des cantons. Les estimations des variables instrumentales montrent qu’un référendum budgétaire obligatoire réduit les dépenses des cantons de 12 %. L’abaissement de 1 % des exigences de signature pour l’initiative des électeurs réduit les dépenses des cantons de 0,6 %. Il n’y a pas de preuves que la démocratie directe au niveau des cantons entraîne une augmentation des dépenses locales ou une décentralisation.
« Les détails institutionnels ont de l’importance – plus d’effets économiques de la démocratie directe », par Lorenz Blume et Stefan Voigt
Une première étude a montré que les pays aux systèmes d’initiatives nationales ont des dépenses publiques plus élevées et se caractérisent par une plus grande activité de recherche de rentes, que les effets des institutions de démocratie directe deviennent plus forts si la fréquence de leur utilisation réelle est prise en compte, et que les effets sont plus importants dans les pays ayant des démocraties faibles. Cette étude apporte un éclairage supplémentaire sur ces conclusions en s’appuyant sur un nouvel ensemble de données couvrant un plus grand nombre de pays et intégrant davantage de détails institutionnels. Les résultats de l’étude précédente sont largement confirmés : les referendums obligatoires réduisent les dépenses publiques et améliorent l’efficacité du gouvernement, les initiatives ont des effets contraires. L’incorporation de plus de détails institutionnels dans l’analyse montre que l’augmentation des dépenses publiques liées aux initiatives est principalement due aux initiatives des citoyens, par opposition aux initiatives de l’agenda. En outre, les referendums organisés au niveau constitutionnel et post-constitutionnel sont corrélés à une augmentation de la dette. Enfin, ni la possibilité d’un rappel ni le degré d’obligation des résultats des referendums n’ont d’incidence significative sur nos variables dépendantes.
« Démocratie, redistribution et participation politique : l’expérience de la Suède (1919-1938) », par Björn T. Hinnerich et Per Pettersson-Lidbom
Comment deux types de régimes politiques différents – démocratie directe et démocratie représentative – redistribuent les revenus aux segments relativement pauvres de la société après l’introduction du suffrage universel et égalitaire ? Dans cette étude, les collectivités locales suédoises sont utilisées comme terrain d’essai, car ce cadre offre un certain nombre de caractéristiques intéressantes pour une évaluation d’impact crédible. Les résultats indiquent que les démocraties directes dépensent 40 à 60 % de moins pour le bien-être public. Ainsi, la démocratie directe peut être plus sujette à la capture par l’élite que la démocratie représentative puisque le potentiel de l’élite à exercer un pouvoir de facto est probablement plus important dans la démocratie directe après la démocratisation.
« Démocratie directe et efficacité des collectivités locales », par Zareh Asatryan et Kristoff De Witte
Cet article étudie le rôle de la démocratie directe pour assurer une fourniture efficace et rentable de biens et de services dans le secteur public. L’échantillon est constitué de la population des municipalités de l’État allemand de Bavière, où, au milieu des années 1990, des réformes considérables en matière de démocratie directe ont donné aux citoyens de larges possibilités de participer directement aux affaires locales par le biais d’initiatives contraignantes. En utilisant des informations sur les ressources municipales et la fourniture de biens publics par les municipalités, et en appliquant une approche entièrement non paramétrique pour estimer l’efficacité globale des gouvernements locaux, l’analyse montre qu’une activité démocratique plus directe est associée à une plus grande efficacité gouvernementale. Ce résultat suggère qu’une gouvernance plus inclusive par le biais de mécanismes de prise de décision directe peut induire des gouvernements plus responsables et moins inefficaces.
« Les effets indirects de la démocratie directe : taille des collectivités locales et initiatives non budgétaires des électeurs en Allemagne », par Zareh Asatryan
Récemment, un consensus large et empirique s’est dégagé, selon lequel le contrôle démocratique direct des décisions de dépenses du gouvernement par le biais d’initiatives et de référendums limite la taille du gouvernement. Ce document étend la discussion aux réformes de la démocratie directe allemande du milieu des années 1990, qui ont accordé aux électeurs le droit de lancer des initiatives sur des questions locales, mais ni le droit ni la responsabilité de voter sur les coûts implicites de ces initiatives. Une analyse d’environ 2 300 initiatives électorales dans la population d’environ 13 000 municipalités allemandes entre 2002 et 2009 montre que dans cet échantillon – et contrairement à la plupart des données suisses et américaines – la démocratie directe entraîne une augmentation de la taille des gouvernements locaux d’environ 8 % en moyenne des dépenses et des recettes annuelles par habitant par initiative (sur des projets économiques). Cette augmentation assez substantielle de la taille des gouvernements est financée par une augmentation des taxes locales.
« Démocratie directe et finances publiques locales dans le cadre du fédéralisme coopératif », par Zareh Asatryan, Thushyanthan Baskaran, Theocharis Grigoriadis et Friedrich Heinemann
Cet article explore l’introduction du droit d’initiative locale dans l’État allemand de Bavière en 1995 afin d’étudier les effets fiscaux de la démocratie directe. Sont comparées les dépenses et les recettes municipales entre les périodes avant et après la réforme à des seuils de population où les signatures nécessaires pour lancer des initiatives et les exigences de quorum minimum diminuent de manière discontinue (conception de différence dans les discontinuités). Les résultats suggèrent que des institutions de démocratie directe plus forte conduisent à une expansion de la taille des gouvernements locaux
« Les politiques publiques, l’initiative et le référendum : une enquête avec de nouvelles preuves », par John G. Matsusaka
Cet article passe en revue la vaste littérature qui cherche à estimer l’effet de l’initiative et du referendum sur les politiques publiques. Les données relatives au referendum montrent toutes que le fait de demander l’approbation des électeurs pour de nouvelles dépenses (ou de nouvelles dettes) entraîne une diminution des dépenses (ou de la dette). Le processus d’initiative est associé à une baisse des dépenses et des impôts dans les États américains et les cantons suisses, mais à une hausse des dépenses dans les villes. L’initiative est systématiquement associée à des politiques sociales plus conservatrices. Les politiques sont plus susceptibles d’être en accord avec l’opinion majoritaire dans les États ayant adopté le processus d’initiative que dans ceux qui ne l’ont pas fait, ce qui suggère que la démocratie directe permet à la majorité de contrecarrer le pouvoir des intérêts particuliers dans l’élaboration des politiques.
« Quelque chose pour quelque chose : comment et pourquoi la démocratie directe a un impact sur la qualité des services », par Michael W. Sances
La démocratie directe affecte-t-elle la qualité des services publics ? De nombreuses études montrent que la démocratie directe réduit les recettes publiques, mais on ne sait pas si cela reflète des services de moindre qualité ou simplement une réduction du gaspillage. Une réforme de l’administration locale est ici le point de départ pour estimer l’effet des referendums fiscaux obligatoires sur les recettes et la qualité des services, mesuré en fonction des délais d’intervention des services d’incendie. L’introduction des referendums réduit la croissance des recettes de 1,8 %, tout en augmentant les temps de réponse d’une demi-minute. Une analyse de l’utilisation des services au niveau des circonscriptions et du comportement électoral suggère que cet effet n’est pas dû à la myopie des électeurs, mais à l’intérêt personnel. Les quartiers pauvres, qui sont six fois plus susceptibles de subir un incendie, sont également six fois plus susceptibles de voter pour une augmentation des impôts. Conformément aux résultats obtenus au niveau des circonscriptions, les effets des referendums sont les plus faibles dans les circonscriptions les plus pauvres et les plus importants dans les circonscriptions les plus riches.
« Les règles budgétaires entraînent une baisse de l’endettement : l’exemple de la règle suisse de maîtrise de la dette fédérale », par Michele Salvi, Christoph A. Schaltegger et Lukas Schmid
Cet article étudie l’effet de la règle fédérale suisse de limitation de la dette sur la dette publique. En utilisant la méthode de contrôle synthétique, nous fournissons des preuves que l’introduction de la règle fédérale en 2003 a réduit le ratio de la dette publique en Suisse de 2,5 points de pourcentage en moyenne jusqu’en 2010. En exploitant les mécanismes possibles, nous (…) soutenons que sa validation par la démocratique directe a contribué à son application politique et à sa viabilité.
« Groupes d’intérêt et démocratie directe », par Steven Eichenberger et Frédéric Varone
Divers instruments de démocratie directe permettent « l’élaboration des politiques par les urnes » (Gerber, 1999, p. 3), les citoyens ayant le dernier mot en matière d’adoption et de changement des politiques. Les critères de classification des dispositifs de démocratie directe incluent qui prend l’initiative d’un vote populaire, qui a le contrôle sur le contenu de la proposition, si elle concerne le droit statutaire ou constitutionnel, ou si le résultat est contraignant ou non. Les groupes d’intérêt utilisent deux principaux instruments de démocratie directe pour influencer l’élaboration des politiques : l’initiative visant à mettre une nouvelle question politique à l’ordre du jour politique et le referendum visant à opposer son veto à une politique adoptée par le corps législatif. Ce chapitre examine les effets de ces outils sur le processus politique, sur les résultats des politiques et sur les populations des groupes d’intérêt. Il montre que les groupes de citoyens tirent plus d’avantages de l’initiative et du referendum que les groupes d’entreprises.
« Démocratie directe suisse et régulation du secteur bancaire », par Miroslaw Matyja
L’objectif de cet article est d’analyser l’influence du système politique suisse sur le secteur bancaire du pays. La démocratie directe suisse, qui n’a d’équivalent dans aucun autre pays, est-elle un facteur avantageux pour le développement et le fonctionnement du secteur bancaire ? Afin de répondre pleinement à cette question, l’auteur a analysé les résultats du vote direct sur la réglementation bancaire suisse. Il a conclu qu’il existe une influence importante et directe du système politique sur le fonctionnement du secteur financier. L’analyse des résultats de divers referendums fédéraux confirme la thèse selon laquelle la démocratie directe suisse (avec ses instruments d’initiative populaire et de referendum) a une influence décisive sur le processus de réglementation du secteur bancaire du pays.
Raul Magni Berton est un politologue français et chercheur engagé sur les questions de démocratie.
